随着裁撤合并的推进，开发区的“黄金时代”过去了。

从过往看，问题集中在数量太多、面积太大、投入太少。

尤其今年，多地开发区调整进入实质阶段。

7月，商务部宣布，5家经济技术开发区考核排名靠后，退出国家级经开区序列。

辽宁省级经开区从92个缩减至43个；山西“摘牌”8家省级经开区……

撤并潮背后，是对过去开发区扩张模式的重新审视。

“事”划给谁做？“权”给到哪里？“财”怎样分配？“物”如何处置？“企”又怎么衔接？

01 开发区撤并 为何会集中执行

开发区的功能，说到底就是产业发展平台。

“以工业为主、以外资为主、以外销为主”的“三个为主”发展战略，契合当时的时代发展背景。

回看40多年的发展，以国家级经开区的发展为脉络，经历了四个阶段。

起初，先是在沿海城市布点。首批14家国家级经开区陆续获批，主要布局沿海开放城市，以工业、外资、出口为主，成为对外开放的重要窗口。

往后，开发区向内陆拓展。随着开放布局扩大，中西部城市陆续设立国家级经开区，开发区也更多承担起承接产业转移、带动区域发展的任务。

2010年~2013年，进入集中扩容阶段，这是国家级经开区数量扩张最迅猛的时期。

2014年以来，提质增效和动态管理进一步强化。2016年起开展综合发展水平考核，2024年党的二十届三中全会明确部署深化开发区管理制度改革。

开发区原本依靠集中建设、集中服务提高效率，但数量和面积扩张，并不意味着产业能力同步增强。

最直接的问题，是布局分散与产业同质化相互叠加。

一个地方布局多个园区，各自修路、建厂房、配队伍，却争取同一批企业。缺少产业分工和设施共享，投入容易重复，项目也难以统筹。

2026年3月，新华社调研指出，一些地方园区布局分散，土地、资金、人才难以集中，园区之间还存在产业趋同等问题。

另一个问题，是高耗低效，亩均效益堪忧。

投入产出失衡，进一步积累了低效资产。部分园区土地、厂房闲置，或长期没有形成与资源占用相匹配的产出。存量没有盘活，新增建设又持续铺开，资金便难以向更有效率的项目集中。

除此之外，职能错位，主业弱化、机构低效。

部分开发区机构臃肿，承担了大量教育、民政、信访等社会管理职能，从“经济特区”演变为“第二政府”，核心的经济建设、产业招商职能被弱化。

还有，园区基建、产业投资、资产运营这类市场化业务全部由管委会直接负责，而开发区所属的国企平台发展滞后，导致在产业孵化、产业服务、市场化投融资、闲置资产盘活等方面能力薄弱。

财政和债务压力，又让低效园区更难维持原有运行方式。

基础设施投入巨大、运营成本高企、税收贡献微薄，地方债务风险凸显，大量开发区通过城投公司举债建设，形成巨额隐性债务，不少园区长期依靠财政输血维持运转，成为地方财政的沉重包袱。

这轮撤并，是长期积累的布局、效率和管理问题，在新的发展要求与资金约束下集中进入调整阶段。

02 开发区做大做强 减量换提质

据统计，全国省级开发区有2197家。数量最多的是河南、江苏、山东，分别为167家、147家、144家。

截至2026年6月，全国已有20多个省份出台了开发区整合优化方案，形成了几种具有代表性的改革模式。

若把开发区撤并简单理解为“砍牌子、减机构、缩编制”，这是典型的表层化误读。

数量减少之后，低效资源能否重新利用，产业项目能否统一布局，管理机构能否集中精力抓发展，才决定这场调整有没有实际价值。

裁撤低效园区，是打破“获批以后就一直保留”的惯性。

今年施行的《浙江省开发区条例》明确，对资源利用效率低、环保不达标或者长期发展滞后的开发区进行整改；整改达不到要求或者无法完成整改任务的，按规定予以撤销。

这套安排既留出纠偏空间，也让退出成为现实约束。长期没有形成产业支撑、整改后仍达不到要求的平台，不能只凭既有身份继续占用资源。

现在打破了开发区“只增不减、只升不降、终身制”的旧惯例，建立起“有进有出、能上能下、动态优化”的新机制。

整合资源，则是把分散的平台组织成更有承载能力的产业空间。

通过合并相邻、同质、低效园区，把分散的土地、资金、政策、人才集中到少数基础好、潜力大、产业清晰的核心园区，打造高能级产业平台、创新高地、开放窗口。

内蒙古2026年出台的实施意见，一边提出整合产业趋同、位置相近的开发区，撤销长期没有起色、产值和项目少的开发区；一边安排2026~2028年统筹100亿元，支持重点开发区基础设施建设。

这种整合不能停在面积、企业数量和产值的相加。原来各自招商的园区，能否形成产业分工；分散的厂房和土地，能否围绕项目需要统筹；重复建设的公共配套，能否转向共建共享。

开发区撤并后，下一步更为关键的改革，是剥离社会管理职能。

社会事务不会因为改革而消失，移交的前提是属地能够承接。对开发区而言，减少这部分管理负担，是为了把工作力量更多用于招商、产业培育和项目服务。

从目前看，剥离社会管理职能，仍未解决此前开发区与行政区统筹协调难的问题。

多地采取过一种较为简单的处理办法，由行政区主要领导兼任开发区领导职务，实行交叉任职。

开发区本质是功能区，核心任务就是优化投资环境、招商引资，为企业提供良好服务。

企业能否顺利建设、稳定生产，仍离不开公共服务和安全环保保障。哪些事务移交、哪些职责保留，需要与当地实际相适应。

机构“瘦身”的同时，运行机制也要改变。

商务部2025年出台的改革方案，不仅要求提高国家级经开区市场化运作水平，推动行政管理主体与开发建设主体相对分离，还提出依法赋予经济管理权限、以权责清单予以明确，并支持探索由“身份管理”向“岗位管理”转变。

开发区普遍实行管委会体制，管委会如同战时的“前敌指挥部”，机构设置精干、管理权限集中统一，保障了决策执行与项目推进的高效运转。

如果只是把几套机构合在一起，原来的管理方式、资源分配和考核关系没有调整，资源分散与多头协调的问题仍可能存在。

这种“管委会＋公司”的模式，是重新划分公共管理与市场经营的职责。

因此，这轮改革既要处理低效平台的去留，也要改变保留下来的平台如何运行。减掉无效占用，集中发展资源，突出经济主责，最终都要落到具体的组织安排上。

接下来需要理顺的，就是人如何配置、事由谁承担、权与责怎样对应。

03 人员重组 职能调整 权责划分

人员安置是撤并中最直接，也最敏感的问题。

但把人安置下来，与重新组织一支能够发展产业的队伍，是两件需要同时完成的事。

合并前，各园区都有自己的机构和岗位。合并后，哪些职能可以集中，哪些业务仍需分片区承担，哪些专业岗位需要加强，应当先明确，再据此安排人员。

如果只是把原有机构平移到一起，管理层级和重复分工可能继续存在；若只按比例减人，也可能把真正需要的专业力量一并削弱。

重庆2024年的园区改革提供了一种做法，重新制定或优化管理机构的“三定”方案，即明确职能、机构和编制，重组内设机构，并推动编制资源向产业发展、招商引资、企业服务倾斜。

这类调整的重点，是让岗位围绕新的职责配置。

招商需要产业研究和项目判断，项目建设需要跨部门协调，企业服务需要持续了解生产经营。即使统一纳入一个机构，不同岗位所需的经验和能力也不相同。用同一套标准安排所有人员，难以形成专业分工。

因此，人员改革既要妥善处理原有身份、待遇和流动安排，也要建立与岗位相适应的选聘、培养和考核机制。

商务部2025年工作方案提出，支持国家级经开区探索编制分类管理、人员统筹使用，推动由身份管理向岗位管理转变。这一方向，强调的是人员与岗位的匹配。

考核和激励，也要随之调整。

承担招商工作的，不能只以签约数量论成绩；负责项目建设、产业培育的，也需要有与工作周期相适应的评价。职责变了，评价标准却不变，人员仍会围绕原来的指标分配精力。

而“事”的重新划分，需要同时处理园区内部、园区与属地、管委会与运营公司之间的关系。

园区内部，统一管理应当落实到产业规划、招商统筹和重大项目布局。不同片区可以保留贴近企业的服务力量，但项目往哪里放、配套优先建在哪里，不能仍由各片区各自决定。

园区与属地之间，则要明确谁负责产业发展，谁承担公共服务和属地管理。社会事务可以因地制宜划转，经济发展职责也需要细化到具体部门，不能笼统地把所有涉企事项都交给园区。

管委会与运营公司之间，还要区分行政管理与开发经营。重庆的改革明确提出，剥离运营公司的行政管理职能，厘清公司与管理机构的职责边界。

“管委会＋公司”的意义，在于让行政管理和专业运营各有承担主体。管委会保留哪些管理职责，公司承接哪些建设、招商和运营业务，需要明确；公司的收入来源、投入责任和经营约束，也要与业务相匹配。成立公司只是组织形式变化，不能替代经营机制的建立。

职责确定之后，权限和资源要能够支撑履责。

浙江提出，根据管理需要和承接能力赋予开发区经济管理权限；暂不适宜赋予的，可以通过延伸服务窗口等方式提供服务。这为集中服务与专业审批之间，留出了不同安排。

园区负责推进项目，就需要相应的协调能力和办理渠道；职能部门保留审批监管权限，也要承担明确的协作责任。审批权未必全部集中到园区，但不能让园区对项目进度负责，却没有推动事项办理的条件。

财政和统计关系，还牵涉园区与属地之间更长期的合作。

2017年，国务院办公厅文件提出，被整合开发区的地区生产总值、财政收入等经济统计数据，可按属地原则进行分成。

统一管理与属地利益协调，可以同时安排。园区统筹招商，相关属地承担基础设施或公共服务投入时，统计归属、收入分享和支出责任需要分别明确。

因此，是否取消独立核算，并不足以单独判断整合是否到位。更重要的是，项目和资源能否统筹，各方的投入责任与利益安排是否清楚、可执行。

资产和债务，同样要纳入重组。

山西的撤并批复，明确要求做好土地调整、债务清偿等工作。管理机构停止独立运行，并不意味着原有资产经营、建设投入和债务责任随之消失。

人员、职能、权限、利益，需要相互衔接。这样形成的新机构，才有条件承担原来分散在多个平台的发展任务。

04 撤并成效 项目推进和企业服务

对企业而言，撤并最直接的检验，发生在下一次办事时。

管理机构换了，正在推进的项目是否受到影响？原有的服务安排能否延续？这些变化，比一份机构调整名单更容易被企业感知。

开发区撤并后，台安县一些企业需要更新营业执照和产品包装上的地址信息。但企业已经印好的包装材料，不能说换就换。

当地因此设置了半年的过渡期，允许暂时沿用原地址，给企业留出时间用完库存包装，减少额外成本。

一个过渡期，看起来很小，却承认了企业经营有自己的节奏和成本。政府内部可以按方案调整机构，企业的生产、交付和销售却不能停下来等交接。组织调整带来的衔接成本，不宜简单转嫁给企业。

服务不断档是底线，撤并还应解决过去多头管理、重复协调的问题。

同样在台安，两个开发区整合后，内设机构精简41.7%，实有人员精简39.5%。当地工作人员在接受采访时介绍，过去审批、规划、项目服务由不同部门分段跟进，如今改为一站式衔接。

机构和人员减少，是组织层面的变化；分散的服务环节能否接起来，才关系企业办事是否更顺畅。企业需要的，不只是有人受理诉求，还包括有人协调相关部门，把问题继续往前推进。

招商引资和产业布局，也要发生相应变化。

《人民日报》提到，一座城市曾出现两个经开区对接同一个招商项目、项目最终落到其他城市的情况。

这类重复对接，是园区统筹需要解决的问题。

合并以后，如果各片区仍各自确定产业方向、彼此争抢项目，厂房和配套也无法统筹，资源分散的问题就没有真正解决。

今年已有地方披露机构精简、项目签约和经济增长数据，但合并会改变统计范围，签约项目也有建设周期。

至于撤并能否进一步推动存量土地和厂房利用、产业配套完善以及项目持续投产，还需要在更长周期里检验。

开发区作为改革开放以来核心的产业承载平台，这一轮全方位自我革新，本质是全国经济发展模式转型的缩影，标志着以动态管理、市场绩效、新质生产力为核心的开发区高质量发展新阶段正式开启。