2026年7月30日，中央政治局会议强调，做好下半年经济工作，要加力扩大内需、优化供给。这一部署并非孤立之举。
回溯近年政策脉络，“扩大国内需”"已被中央高级别会议反复提及，成为政治局会议和经济工作会议中的固定议题。
继2020年将“坚持扩大内需”作为“战略基点”之后，2025年中央政治局会议首次提出“坚持内需主导，建设强大国内市场”，并将其列为2026年经济工作八项重点任务之首。从“战略基点”到“内需主导”，表述的升级意味着扩大内需已上升为驱动经济增长的主动力。
这一战略转变背后，有着深刻的宏观背景。长期以来，投资、消费、出口作为拉动经济的“三驾马车”，在不同阶段各有侧重。
但近年来，传统增长动能面临现实约束：投资端，基础设施和房地产等传统投资领域趋于饱和，投资回报率边际递减，部分行业已出现产能过剩；出口端，国际环境复杂多变，地缘政治摩擦与全球需求波动使外需不确定性显著上升。
在此背景下，消费作为经济增长中最具韧性和可持续性的拉动力，其战略价值愈发凸显。将内需置于主导地位，既是应对外部不确定性的主动选择，也是推动经济结构从“投资驱动”向“消费引领”转型的必然要求。
但从地方实践看，战略导向的转换并非一蹴而就。长期以来，地方政府形成了依托投资拉动增长的路径依赖。
尤其在近几年土地财政退坡的背景下，地方自筹发展资金的渠道收窄，对生产型项目投资的倚重反而进一步加剧。
一个直观的表现是：各地产业园区建设持续升温，工业类项目重复布局的现象较为突出，部分区域甚至出现同质化竞争。
表面观之，这是地方经济发展惯性所致，是中央政策与地方执行之间的“温差”；但这种集体性的行为取向，背后有着更深层的体制与激励逻辑。
要解开这一“温差”背后的体制原因，需要回到地方招商的基本逻辑，回答三个关键问题：第一，为什么地方政府在招商中偏爱生产型项目？第二，为什么各地对总部类项目倾力布局？第三，当土地财政逐步退坡，地方财力将从何而来？
税制改革，正是回应这一系列问题的关键变量。
对于地方领导和招商人员而言，读懂其间的深层逻辑，不仅关乎财政收支的平衡，更关乎未来五年乃至十年区域产业布局的成败。
01 转型：税收为何成为地方财力的“压舱石”
要理解当前的改革紧迫性，首先要看清地方财政的基本盘。
1994年分税制改革确立了以税种划分收入的原则，中央掌握的税收比例上升，但教育、医疗、社保等大部分支出仍由地方承担，由此产生了中央与地方财权和事权不匹配的现象。为弥补缺口，地方长期依赖两条路径：一是中央转移支付，二是政府性基金收入，即“土地财政”。
但这条路径正在急剧收窄。财政部数据显示，地方政府性基金预算本级收入自2021年的93936亿元持续下滑，2025年降至52648亿元，较上年下降8.2%，累计降幅超过四成；作为其最主要构成，国有土地使用权出让收入的回落是主导因素。与此同时，中央转移支付主要流向保民生、保运转等托底领域，地方政府可自主安排用于经济发展的资金相对有限。
当“促消费”遇上“抢工厂”：税制改革如何重塑地方招商逻辑
在此背景下，税收收入在地方财政中的“压舱石”作用前所未有地凸显。2025年，全国税收收入176363亿元，占一般公共预算收入的81.6%。当土地财政的潮水退去，税收才是支撑地方运转的真正底盘。
02 现状：地方为什么偏好生产型及总部类项目
我国现行18个税种，按性质可分为三大类：货物和劳务税（增值税、消费税、车辆购置税、关税）、所得税（企业所得税、个人所得税）、财产和行为税（房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、契税、资源税、车船税、印花税、城市维护建设税、烟叶税、船舶吨税、环境保护税）。
前四大税种合计占比超过八成。从收入规模看，2025年四大税种合计占全国税收收入的81.3%：国内增值税68947亿元（占比39.1%），企业所得税41304亿元（占比23.4%），国内消费税16857亿元（占比9.6%），个人所得税16187亿元（占比9.2%）。
流转税占绝对主导。货物和劳务税（流转税）占比约48.5%，所得税约32.6%，财产和行为税占比不足20%。更关键的是分配归属：增值税为央地各50%共享；企业所得税和个人所得税为中央60%、地方40%共享；消费税则为中央独享税。
这一结构决定了地方政府的理性选择：增值税和企业所得税均与企业经营直接挂钩，且计税依据与企业注册地、生产地高度关联；消费税虽为第三大税种，却与地方财力无关。因此，引入生产性项目和总部企业，是地方做大税基最直接、最有效的路径。项目落地带来增值税、企业所得税，以及配套的土地出让收入和税费。
而消费端的繁荣对地方直接财力的贡献却相对有限。消费能带动就业、提升区域人气，在土地财政充裕时期，这种集聚效应确实能够抬升地价、带动房地产销售，形成间接的财政回报。但如今土地财政退坡，地价上涨的空间和土地出让的规模都已大幅收窄，仅靠契税、车船税等小税种，难以构成地方财力的稳定支撑。
因此，“重生产、轻消费”不是观念问题，而是现有税制下的理性财政选择。
03 问题：纵向失衡与横向内卷的双重困局
这种生产导向的税收分配机制，在实践中已引发两个层面的结构性矛盾。
第一，纵向层面：地方行为与中央战略导向出现偏差。
为落实中央促消费、扩内需的战略要求，地方政府需要优化消费环境、完善公共服务。这包含两个方面投资，既要升级智慧商圈、便民生活圈、充电桩等消费基础设施，即“投资于物”；也要补齐养老托育、教育医疗等民生服务短板，即“投资于人”。但问题是，这些投入形成的是公共服务环境，而非直接的税收来源，地方促消费面临“只花钱、难回本”的财政约束，构成一种推力不足的困境。
与此同时，产业园区、工业配套等生产性基础设施一旦建成，项目落地即可带来增值税、企业所得税等直接税源。在现有激励结构下，地方将有限的财政资源向生产端倾斜，是理性的必然选择。这种生产端的拉力，与中央促消费导向之间形成了客观上的张力。
第二，横向层面：区域间形成“逐底竞争”与重复建设。
增值税的生产地原则，叠加企业所得税的总部集聚效应，正在加剧地区间的同质化竞争。
中心城市明明具备研发优势，却不愿将制造环节外溢给周边城市，因为制造业意味着增值税税基。生态功能区、旅游资源富集区，在保护生态的压力下仍要努力上马工业项目，因为在现行分配逻辑下，没有工业就没有可观的增值税收入。各地为了“抢项目”，不得不比拼税收优惠、土地价格、财政补贴，形成“逐底竞争”，既造成产能过剩和资源浪费，也与建设全国统一大市场的战略要求相背离。
更值得警惕的是，在数字经济时代，这一矛盾还在演化。大型互联网平台企业往往注册在少数中心城市，但其业务遍及全国、消费发生在各地。消费地创造了需求、提供了市场，却无法分享相应的税收收益，进一步加剧了区域间财力分配的失衡。
04 改革：从“生产地”走向“消费地+生产地”的再平衡
至此，税制改革的背景逻辑已十分清晰。面对上述困局，除中央财政进一步增加事权和转移支付为地方减压外，地方通过税收改革获得可持续的自主财力，是更为根本的出路。
综合当前已在推进的改革实践、学术界政策建议和国际改革经验借鉴，当前税制改革主要沿两条路径展开：一是优化消费税、增值税等流转税分配机制；二是建立更公平的跨地区税收分享制度。
（一）税收分配改革：让消费投资的回报“看得见”
消费税：“后移”与“下划”，增加地方财力
消费税改革方向已经明确。作为我国第三大税种，消费税目前为中央独享税，主要覆盖烟、酒、成品油、汽车等15类特定消费品，其中“烟酒油车”四类占收入的绝大部分。国家“十五五”规划纲要已明确提出：推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，增加地方自主财力。
“后移”与“下划”是两个相互关联的改革动作。“后移”是将征收环节从生产端向批发或零售端后移，意味着税收不再只流向生产地，而是流向消费发生地；“下划”是将部分消费税收入从中央划归地方，为地方开辟新的稳定税源。两者结合，既解决了“谁消费、谁受益”的横向分配问题，又解决了“消费投资有回报”的纵向财力问题。
改革将分品目、分步骤稳妥实施，部分品目有望率先推进。对于地方政府而言，这意味着消费投资的收入闭环终于有望形成：培育消费不再只是做大GDP的增量工程，而是实实在在的“生财”之道。当消费能够直接转化为地方财力时，优化消费环境、改善公共服务、提升城市品质，就从支出项变成了投资项。
增值税：改革信号明显，但推进更为谨慎
增值税改革方向同样清晰。“十五五”规划指出，要完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例。但与消费税“后移下划”的路径相对明确不同，增值税改革涉及面更广、链条更长，推进将更为审慎。
从纵向看，现行增值税由央地按50:50分享，结合2019年央地收入划分改革方案和2026年增值税法落地要求，央地分配比例短期内保持稳定。当前改革重点在于完善留抵退税分担机制，优化退税中地方分担部分的清算流程，避免退税压力过度集中在企业所在地。
从横向看，增值税由“生产地原则”向“消费地原则”倾斜，是学界长期呼吁的方向。目前“生产地原则”下，税收与税源背离的问题客观存在，地方政府为追逐税源偏重生产投资。未来可能的探索方向包括：在分配时向消费地进行转移支付，或将人口、消费等因素纳入分配指标体系。目前我国在一般货物贸易和跨境服务环节，已实行增值税消费地原则。
对于地方招商人员而言，增值税改革传递的信号是：短期步调平稳，但中长期改革信号确定。生产地原则仍是现行制度的基础，但消费在增值税收分配中的权重有望上升，招商引资需消费与生产并重。密切关注改革节奏，在稳住制造业基本盘的同时，前瞻布局消费场景、优化市场环境，做好相应准备。
地方税：税费合一，省级税率自主权上升
地方附加税改革也在同步推进。8月底，由财政部、税务总局联合发布的《地方附加税法》公开征求意见，核心是将城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加“税费合一”，设立统一的地方附加税。该税仍以增值税和消费税为税基，而税率改由省级政府在法定幅度内统一确定，取消省内市、县、乡之间的税率差异。
这一调整的影响是双重的。短期看，县、乡等非市区地区以往依靠低税率形成的“税收洼地”优势将消失；长期看，税率制定权限上收至省级，有助于避免省内各地为抢项目而比拼附加税费优惠，从制度层面遏制“逐底竞争”，推动形成协同的产业生态和一致的对外营商环境。
对于地方政府而言，这意味着靠税费优惠“抢企业”的空间进一步收窄，招商引资必须回归产业生态和营商环境的本源。
（二）跨地区税收分成：从“零和博弈”到“协同共赢”
除了税种本身的改革，如何处理跨地区经营企业的税收分配，是税制改革的另一重要维度。随着全国统一大市场建设提速，理顺横向财税分配关系的需求日益迫切。
总部与分支：已有框架，仍有优化空间
现行总分支机构的企业所得税分配，自2012年起实行按比例分摊机制：25%由总机构所在地分享，50%按营业收入、职工薪酬、资产总额三因素在分支机构间分摊，其余25%缴入中央国库待分配。这一机制为跨地区税收分成提供了基本框架，但在实践中，总部所在地往往仍占据优势。
这一问题在数字经济时代被进一步放大。大型互联网平台企业凭借线上模式即可覆盖全国市场，无需在消费地设立实体分支机构，其企业所得税、增值税进一步向少数中心城市的总部注册地集中，区域间财力分配失衡也因此加剧。对此，学界已有探讨：未来改革可进一步向消费地倾斜，研究“税收缴纳地与税收归属地适度分离”的方案。
跨地迁移与项目合作：从“经验探索”到“制度规范”
企业跨地区迁移、跨区域项目合作等情形，目前国家层面尚缺乏统一、专门的法律来规定税收分成规则。各地处于自主探索阶段：上海在企业跨区迁移税收分成方面积累了经验，长三角生态绿色一体化发展示范区（上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善）在共投共建项目的财税分享上开展了试点，个别跨省合作园区也在探索利益共享路径。
这些探索具有重要示范意义。随着全国统一大市场建设推进，跨地区税收分成的制度化、规范化有望提速。对于招商人员来说，这意味着“单打独斗”的时代正在过去，“区域协同”招商将成为新常态。与其和邻市同质化竞争同一个制造业项目，不如主动对接中心城市，承接其研发转化环节，通过税收分成机制实现利益共享。
（三）国际镜鉴：OECD“双支柱”的启示
国际税制改革的“双支柱”方案对国内改革具有现实借鉴意义。支柱一打破传统的生产地原则，将跨国企业的部分超额利润重新分配给市场国（消费国），这与国内讨论的消费税后移、增值税向消费地倾斜的思路高度契合，为消费地参与税收分配提供了国际层面的参照。支柱二设立全球最低税率，遏制各国“逐底竞争”，这与国内清理税收优惠政策、规范财政返还的做法遥相呼应。
双支柱方案从国际层面印证了一个趋势：靠税收优惠“抢企业”的空间将越来越小，靠营商环境“留企业”才是正道。这对地方招商逻辑的转型具有重要启示。
05 应对：从政策“洼地”到改革高地
税制改革不是简单的中央给地方让利，而是一场深刻的地方治理逻辑重塑。对于地方领导和招商队伍，需要尽快完成三个转变。
第一，从“生产思维”到“生产与消费”并重。
过去招商，看的是项目投资额、产值、带动就业；未来招商，既要看生产端的税收贡献，也要看项目带来的消费流量、税收后移潜力、产业链协同价值。地方政府在编制产业规划时，不应从生产端简单滑向消费端，而应建立“生产与消费并重”的双轮驱动思维：生产端稳住税基基本盘，消费端培育新增量。特别是对于那些人口净流入、消费能力强的城市，应提前布局消费税后移可能带来的红利承接。
第二，从“政策竞争”到“环境竞争”。
随着税收优惠的清理规范和增值税、消费税分配机制的调整，各地比拼“谁的政策更优惠”的空间将大幅收窄。未来的竞争将转向公共服务质量、营商环境效率、产业链配套完整性、城市生活品质。招商人员的专业能力，也要从“谈优惠”升级为“算总账”，为企业算清物流成本、人才成本、制度成本的总账。
第三，从“属地占有”到“协同共享”。
在跨地区税收分成机制逐步完善的背景下，地方要有“算大账”的格局。中心城市应敢于将制造环节外溢，通过税收分成和研发收益分享，构建“研发+制造”的区域分工体系；周边城市则应主动融入区域产业链，以专业分工换取稳定税源，而非盲目追求全产业链。
结语
税制改革不是财政技术调整，而是重塑地方发展模式的根本变量。从“抢工厂”到“促消费”、从“属地占有”到“协同共享”，地方治理逻辑正在重新定义。土地财政时代远去，税收治理时代到来，谁能率先建立新的财政平衡，谁就能在新赛道上占据主动。
